引言：兴化市海南镇北蒋村是一个典型的农业型苏中小村，由于近10多年种植养殖经济效益的变迁，农民负担、涉农补贴政策的调整，以及外出务工的形势变化，致使一部分原来从事水产养殖或弃耕从事其他产业的村民返乡诉求承包经营权。诉求人之众占全体村民五分之二左右，矛盾相当突出。2015年兴化市全面启动农村土地承包经营权确权工作。这些村民手持政策，诉求至市、镇两级政府。面对政策的规定、历史的原因、利益群体的诉求，北蒋村将如何应对？乡镇人大又应如何作为？

　　调查研究：吃透上情下情明确工作思路

　　北蒋村地处兴化市海南镇镇东侧，村有耕地1882亩，湖荡荒滩780亩，河沟水面230亩，计划经济年代有村民小组11个，人口约1600多口。1983年实行联产承包，分田到户。因档案资料保管意识不强，其时分田到户详情不明，只知当时全村以11个村民小组搞分田到户，且绝大多数农户都分有自己的承包地，此后，由于承包地收益低，且要负担多种提留及税收，加之外出务工、从事其他行业致富的机会更多，相当部分的承包户弃耕或抛荒。而村里为了杜绝抛荒，就将这些被抛荒的地安排给那些愿意承包的农户，有的甚至以行政命令的方式要求村干部代种。1998年搞“第二轮承包”，在家务农的承包户，顺理成章地获得了已经承包的土地的承包权。就当时来讲是合理的，且其中有一个村民小组的承包户因农田开发利用，也分散到其他组，而他们的承包地基本都是其余各组抛荒而无人承包的地。至2014底，村民1695人中，拥有承包地的农户282户988人，而无田户198户707人。2015年重新确权，没有承包地的索要承包经营权，而承包地多的，拒绝放弃现有的承包经营权，矛盾相当突出，其核心是群众的利益诉求所致。基于此，村两委会明确既要依法依规处理好群众争土地承包经营权的矛盾，又要在处理矛盾中保持稳定，共建和谐村落的工作思路。

　　孰是孰非：倾听你求他诉确保法规施行

　　2015年2月海南镇根据市委市政府的工作安排，全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，随之各村进入原始资料的收集和确权工作方案的制定，随着政策的不断宣传，北蒋村诉求索要土地承包经营权的农户纷纷找到村里干部，他们手持确权对他们有利的政策，要求村里对他们的承包经营权有个说法。农民是很现实的，因为对于他们来讲获得一亩地承包经营权，他们就可以通过流转土地获得1000元左右的土地租金。而这些曾被他们弃耕或抛荒的土地当时是要附加多种提留和统筹以及农业税和必要的水利任务的。这些地按“确权”的政策，原则上是“按原承包户承包面积确权确地”，除非“能证明原承包户是主动放弃承包经营权或抛荒的”。这些土地，政策上是支持他们索要的，而且时过境迁，村里也难以证明某某曾经弃耕或抛荒。要想证明，其难度相当于“证明我妈是我妈”。而另一方，作为现承包人每多占一亩地，同样也意味着每年将额外多1000元的收益。因为他们经营可以少租用别人的承包地或将自己占有的土地流转出去获得租金。显然他们不愿意让出这部分的土地。他们同时辩称，这些土地是被弃耕或抛荒了的，弃耕或抛荒的承包户无权索要这部分土地。并且质疑索要者在外赚了钱，买了楼房，开了小车是否也和他们共有！有退一步讲的 “要田可以，把过去我们在土地上的付出还给我们”。村干部意见也有分歧，孰是孰非，双方各执一词。矛盾进一步激化，有事找政府，村民称“村里没有说法，到镇里说，镇里没有说法，到市里说”。李某等人先后多次到镇政府、市委农工办反映问题，诉求索要承包土地经营权。诉求理由很简单，我们没有承包地，这些年土地上有补助，流转也有租金，承包地多的承包户过去多付出，但也多收益了好几年，我们现在要要回我们的承包地。承包地多的农户也不甘示弱。焦某等人也到村里和镇政府申明想从他们手里拿出额外的承包地没门。他们的理由也简单，要回可以，把过去他们多付出的帐算一下。农户也很精明，物价变化，利息都考虑到了，还有他们守着祖辈留下的土地，没有外出淘金的损失。监督国家的法律法规在本辖区内实施是各级人大的应有职责。农村土地承包经营权确权是相关法律赋予地方政府的职责。不能因个别地方矛盾大而不执行。为此镇人大予以了高度重视，把握确权工作的原则，提出依法依规确权，民主协商化解矛盾的策略，同时配合党委政府做好有关确权工作的政策、法律、法规的宣传。并指出村民的诉求是对立的，但不能将人心对立起来，要保持稳定，要照顾大局，要以构建和谐社会为目标的要求。村里的干部，到村工作的同志，包括我们的人大干部本着稳定和谐的宗旨到村开展工作。个别谈心，小会、大会、广泛交流，集思广益，理顺群众情绪，听取群众意见，谋求化解矛盾的最大公约数。

　　依法依规：权衡各方利益共建和谐社会

　　北蒋村1998年二轮承包时依现状确权，有历史的原因，但属于错误确权，应予纠正。索要土地承包经营权有法律依据，交还额外土地经营权政策有规定。但是妥善处理交接的矛盾是关键。化解矛盾是纠正过去错误，正确确权的基础。根据确权工作“依法依规、保持稳定、民主协商、确地为主”的原则要求。要正确的确权，首先要完善好该村的二轮承包，通过完善，将过去错误的确权纠正过来。纠正过去，必然导致农户的既得利益重新分配。利益的调整不是件容易的事。但是确权是党委政府推动的工作，也是法律赋予的职责。不是可确可不确的事，是体现有关法律是否执行之事。村干部、村委会认识到这一工作的重要意义。经过多轮的宣传教育引导村民形成了一种意识。一是确权是法律规定的，市政府推动的工作。二是额外占有的承包地应该归还，但应该有一定的补偿。三是索要土地承包经营权有法律、政策的支持。四是应该协商处理好索要土地承包经营权与让还承包经营权农户之间的利益矛盾。最后村委会根据多数村民的意见，形成了“先予确权，延迟收益”的方案，也就是先确权，但确权后的承包土地的经营收益权延迟几年归还到位。这样既补偿了原承包人过去在土地承包上的付出，又解决了索要土地承包经营权人的诉求。为此村里印发了“完善二轮承包”征询意见书。90 ％的村民同意支持“先予确权，延迟收益”的调整土地方案。从法律的角度，保证了确权的到位，从村规民约的角度实现了村民自治，从社会管理的角度达到了和谐共建的效果。村里解决了多年群众诉求索要土地承包经营权的矛盾。

　　启示与思考：

　　北蒋村1983年第一轮土地承包至今，一直未调整土地，1998年二轮承包又以现状确权，2015年根据有关法律精神进行确权。但其间跨越了30多年，社会、经济、政策有很大的变迁，但此次确权，依法依规，化解了矛盾，履行了法律，实现了和谐社会的共建。但其中也反映了不少问题，有些问题，从人大在依法治市的角度来看很有启示，值得思考。

　　启示之一：要依规依据的执行好法律。1998年依现状确权，就当时来讲是可以理解的，群众没有意见。但是农村土地承包经营法，2002年通过，2005年补发证时，没有很好的进行纠正，导致了今天的矛盾。事实有的村民当初是弃耕或者抛荒的，但是由于没有执行好有关法律、没有锁定弃耕、抛荒的证据，致使部分村民在看到有利可图时回来索要土地承包经营权。归还他们的承包经营权，无形中支持了只要权利，不要义务的行为，不利于法治契约精神的建设。如果当初执行好有关法律，今天的矛盾不至于如此大，更不至于难处理。

　　启示之二：要捍卫法律的尊严，人大责无旁贷，1998年在部分地区依现状确权，2005年搞补发证。其间是可以纠正的。但事实流于形式，人大应当对这种执法走过场现象，要求政府履行好职责、执行好法律。人大在此问题上缺位是不该，督促不力更是遗憾。各级人大应该保证法律在本辖区内准确执行，市乡人大更不应该妄自菲薄，而要力尽所能捍卫法律的尊严。

　　启示之三：要充分发挥民主协商化解法制建设过程中的矛盾。我们的法制还有待进一步完善，在法制建设过程中可能还会出现这样那样的问题，要解决好这些问题，还要充分发挥民主协商的作用。1998年二轮承包发证，依现状确权，不是一句简单的“属错误确权”就解决问题的。要解决好，应该充分地考虑多方的利益。北蒋村采取广泛的民主协商，其实化解了一场农村土地承包法执法不准执法不严引发的矛盾。乡镇人大身处基层，一方面要监督法律的实施，另一方面在有关法律实际执行出现偏差时，要发挥民主协商的作用，推动依法治理。

　　启示之四：要努力反映相关法律实施在群众中的反响，《中华人民共和国农村土地承包法》2002年人大常委会通过，实际执行过程中农户的承包经营权得到保护，而集体土地的所有权形同虚设。农户获得承包经营权后应承担的义务，不能得到好的履行，比如“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”，就很明显没有得到很好的落实。同样“增人不增地，减人不减地”的现行政策，对于作为集体成员没有获得应有承包地的新生代是不公平的。良法是善治的前提。群众、基层干部对此法意见也很大，作为乡镇人大应该积极反映群众的呼声，以此达到对社会的善治。

　　（海南镇人大）